О соотношении места жительства детей-сирот и места их жилищного обеспечения

Бобров Евгений Александрович,

к.ю.н., доцент кафедры гражданского процесса и социальных отраслей права

Российского государственного университета нефти и газа имени И.М. Губкина 

В статье обосновывается необходимость изменения правоприменительной практики жилищного обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях предоставления такому ребенку жилого помещения по месту жительства опекуна или попечителя, с которым он проживает, вне зависимости от наличия в этом месте регистрации по месту жительства

Жилищные отношения с участием несовершеннолетних имеют особую специфику, обусловленную их небольшим возрастом и неполной физической и умственной зрелостью. Ещё более специфическими являются отношения по жилищному обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее также - дети-сироты, сироты). Вследствие отсутствия у них родителей, на которых законом возложены обязанности по обеспечению своих детей в том числе и жильем, государство приняло эту обязанность на себя, реализуя через опекунов и попечителей.

Основания и порядок реализации такими детьми права на жилое помещение установлены статьей 109¹ Жилищного кодекса РФ и статьей 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в редакции Федерального закона от 29 февраля 2012 г. № 15-ФЗ, далее - Закон № 159-ФЗ).

В частности, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в установленном региональным законом порядке формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в который включаются все указанные дети, достигшие 14 лет. Жилое помещение им предоставляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, по договору найма специализированного жилого помещения сроком на 5 лет с его дальнейшей передачей сироте по договору социального найма.

К сожалению, случаи невключения сведений о нуждающихся детях-сиротах в списки лиц, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, распространены повсеместно. Так, из ежегодно поступающих в органы прокуратуры более чем 200 тыс. обращений по фактам нарушения жилищного законодательства, значительное число составляют жалобы на нарушения жилищных прав детей (1). Так, в 2014 г. прокурорами было выявлено 36 510 нарушений жилищных прав детей-сирот, что на 22 % больше, чем в 2013 г. (2).

В целом соглашаясь с предложением З.А. Джандубаева о необходимости законодательного возложения обязанности  по оформлению всех документов по постановке на жилищный учет этих детей администрацией детского дома и органом опеки и попечительства при устройстве ребенка в детдом (3), полагаю, что значительная часть нарушений обусловлена ошибочным противопоставлением понятий места жительства сирот (при отсутствии в нем регистрации по месту жительства) и места их жилищного обеспечения, соотношению которых и посвящена настоящая статья.

В соответствии со статьёй 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Для государственной фиксации места жительства и пребывания введен регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства, важнейшими функциями которого является статистическая (определение количества населения) и адресная (обеспечение коммуникации посредством почтовой связи).

Возложенная на граждан законом (4) обязанность регистрироваться при изменении места жительства или пребывания реализуется путем обращения в территориальное подразделение миграционной службы, оформляющее регистрацию соответствующего вида.

Понятие места жительства определено частью 1 ст. 20 Гражданского кодекса РФ, и таковым признается место постоянного или преимущественного проживания гражданина. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов (часть 2 ст. 20 ГК РФ).

Следует особо отметить, что ГК РФ не увязывает понятие места жительства с наличием в нем регистрации гражданина по месту жительства.

В целях осуществления регистрационного учета граждан Законом № 5242-I предусмотрено другое понятие места жительства. Таковым признается жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства.

Таким образом, характеризуя понятие "места жительства", законодатель выделяет четыре элемента, в соответствии с которыми место проживания гражданина может быть признано местом жительства:

- статус помещения (жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение);

- период проживания (постоянно или преимущественно (что означает - более 183 дней в году);

- основания проживания (в качестве собственника, по договору найма / поднайма, договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации);

- в котором он зарегистрирован по месту жительства.

Не останавливаясь на неудачной формулировке и логическом противоречии второго понятия, которое явно ошибочно само себя определяет (четвертый элемент - лишний), вновь подчеркнем, что оно предусмотрено лишь в целях ведения регистрационного учета населения, а не реализации социальных и других прав граждан.

Гражданско-правовое понятие места жительства и административно-правовое регистрации в нем не совпадают, поскольку к моменту оформления регистрации место жительства уже существует, т.к. регистрация является следствием избрания места жительства и всего лишь одним из способов его оформления (производится в течение семи рабочих дней после законного вселения - статья 6 Закона РФ № 5242-I). Равно как и отказ в регистрации в месте постоянного или преимущественного проживания не подтвердит отсутствие там места жительства.

В силу сложившейся правоприменительной практики регистрация является основным, но не единственным подтверждением места жительства.

Сейчас целые социальные группы не удовлетворяют требованиям, необходимым для их регистрации из-за отсутствия жилого помещения либо подтверждения законности проживания в нем (вынужденные переселенцы; лица, освободившиеся из мест лишения свободы; вселенные в муниципальное жилое помещение при несогласии на регистрацию кого-либо их проживающих, жители бывших ведомственных общежитий, прекратившие трудовые отношения с организацией, предоставившей жилье, при невыдаче документов о вселении и др.) (5).

К тому же, государство, гарантирующее право на жилище и беспрепятственность его реализации нуждающимися в жилище лицами, не обязано обеспечивать всех граждан жилыми помещениями с оформлением в них регистрации для создания необходимых условий в реализации конституционного права на жилище.

Поскольку место жительства является юридическим фактом, а его регистрация – лишь одним из подтверждений, при отсутствии регистрации место жительства может быть удостоверено и другими доказательствами, не обязательно исходящими от органа регистрационного учета. В частности, документами о работе, учебе, лечении, судебным решением и др. (6).

Основное отличие регистрационного учета от прописки – это полное отсутствие правообразующего характера, то есть регистрация не порождает абсолютно никаких прав и оформляется уже после вселения. Не порождает регистрация даже право пользования жильем, которое возникает после законного вселения независимо от наличия или отсутствия в этом месте регистрации (7). Поэтому наличие или отсутствие регистрации не может быть основанием ограничения или условием реализации прав граждан, предоставленных им законом (ст. 3 Закона РФ № 5242-I), включая право на жилище (8).

Свобода выбора места пребывания и жительства граждан связана с достижением ими 14 лет, поскольку до 14 лет место жительства детей должно определяться исключительно по месту жительства их законных представителей.

В соответствии с частью 1 статьи 148 Семейного кодекса РФ находящиеся под опекой или попечительством дети имеют право на воспитание в семье опекуна (попечителя), заботу со стороны опекуна (попечителя) и должны проживать с ним совместно, за исключением случаев разрешенного органом опеки и попечительства их раздельного проживания при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного (часть 2 статьи 36 ГК РФ).

Со ссылкой на все более увеличивающееся количество случаев "миграции" детей-сирот в мегаполисы, располагающие значительным фондом свободного жилья (прежде всего, в город Москву), представители Департамента труда и социальной защиты населения г.Москвы высказывают предложения о необходимости законодательного возложения обязанности по жилищному обеспечению детей-сирот, прибывших в Москву из другого субъекта Российской Федерации, на органы власти данного субъекта (в котором сирота был выявлен и / или принят на жилищный учет). Помимо этого, в целях исключения злоупотреблений в жилищном обеспечении детей-сирот также предлагается установить "ценз оседлости" проживания сироты в "новом" субъекте Российской Федерации, в котором он обращается за предоставлением жилья (9).

Следует согласиться с мнением А.Голованя о том, что подобные предложения, обусловленные исключительно целью экономии бюджетных средств, направляемых на реализацию права детей-сирот на льготное обеспечение жильем, не имеют под собой правовых оснований как противоречащие положениям статьи 19 Конституции РФ, гарантирующей одинаковые условия реализации жилищных прав в том числе детей-сирот (10).

Подтверждая выявленные прокурорами многочисленные факты незаконного отказа в предоставлении жилых помещений детям-сиротам в том числе в связи с неверным толкованием положений части 1 статьи 8 Закона № 159-ФЗ, специалисты НИИ Академии Генпрокуратуры Российской Федерации приходят к выводу о том, что дети-сироты должны реализовывать свое право на жилище на законных основаниях по месту жительства, которым стало место их фактического проживания (постоянного или преимущественного) (11).

Аналогичной позиции последовательно придерживается и Верховный Суд Российской Федерации.

В "Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с обеспечением детей-сирот детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями", утвержденным президиумом Верховного Суда РФ 20 ноября 2013 г., разъяснено, что единственным критерием места предоставления жилого помещения детям-сиротам федеральным законодателем названо место жительства этих лиц.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 июня 2016 г. № 5-КГ16-84 (12) отменены постановления нижестоящих судов об отказе в удовлетворении иска о предоставлении благоустроенного жилья сироте К., проживающей с бывшим попечителем в г.Москве, но снятой с регистрационного учета по месту жительства попечителя в связи с прекращением попечительства по достижении возраста 18 лет.

Несмотря на то, что закрепленное за К. жилое помещение по месту предыдущего проживания в деревне в Рязанской области было уничтожено пожаром и дом снесен, решением московской Городской межведомственной комиссии по решению жилищных вопросов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа К. было отказано в предоставлении жилого помещения на основании того, что город Москва не является местом жительства заявителя, т.к. К. зарегистрирована по месту жительства ...в снесенном сгоревшем деревенском доме и стоит на учете как нуждающаяся в жилом помещении в местной администрации по прежнему месту жительства.

Предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, должно осуществляться на одинаковых условиях, без каких-либо предпочтений, исключений либо ограничений дискриминационного характера для отдельных групп из их числа по месту проживания (или временного пребывания).

Учитывая, что до окончания срока, на который было установлено попечительство, К. фактически проживала у своего попечителя в г.Москве, а также невозможность её проживания в ранее занимаемом жилом помещении по месту предыдущего жительства, она подлежит обеспечению жилым помещением именно по месту своего фактического проживания в г.Москве (месту жительства).

Таким образом, местом жительства и местом жилищного обеспечения ребенка-сироты и ребенка, оставшегося без попечения родителей, в отношении которого установлено попечительство, является субъект Российской Федерации, в котором находится место жительства его попечителя, независимо от наличия или отсутствия у данного ребенка регистрации по месту жительства в этом месте, за исключением случаев их раздельного с попечителем проживания на основании полученного в установленном порядке разрешения органа опеки и попечительства.

 

Литература

1. Бобров Е.А. О жилищных правах нанимателей спецжилфонда при вселении их без ордера и отсутствии регистрации по месту жительства // Семейное и жилищное право. 2016. № 6. С. 28 - 30
2. Деятельность прокурора по защите жилищных прав несовершеннолетних: монография / Т.Г. Воеводина, Е.В. Кремнева, М.Л. Огурцова. - М.: Проспект, 2016. 203 с.
3. Джандубаев З.А. Проблемы реализации права на судебную защиту для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при получении жилых помещений // Семейное и жилищное право. 2017. № 2. С. 6 - 8.
4. Деятельность прокурора по защите жилищных прав несовершеннолетних: монография / Т.Г. Воеводина, Е.В. Кремнева, М.Л. Огурцова. - М.: Проспект, 2016. С. 3.
5. Данные статистической отчетности прокурора по форме "ОН", утвержденной приказом Генпрокурора России от 14 декабря 2012 г. № 454 (код формы 511).
6. Джандубаев З.А. Проблемы реализации права на судебную защиту для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при получении жилых помещений // Семейное и жилищное право. 2017. № 2. С. 6 - 8.
7. Статья 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ, далее - Закон № 5242-I).
8. Бобров Е.А. Реализация права на страховую пенсию: вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. М. 2016. С. 78 - 80.
9. Департамент труда и социальной защиты населения Москвы предлагает ограничить реализацию жилищных прав детей-сирот // извлечено из интернет-сайта http://souchastye.ru/departament-truda-i-socialnoj-zashhity-naseleniya-moskvy-predlagaet-ogranichit-realizaciyu-zhilishhnyx-prav-detej-sirot/
10. См. постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. № 16 ст. 1909; определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 апреля 2002 г. № КАС 02-176 // http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=6560 и др.
11. Деятельность прокурора по защите жилищных прав несовершеннолетних: монография / Т.Г. Воеводина, Е.В. Кремнева, М.Л. Огурцова. - М.: Проспект, 2016. С. 41 - 42Бобров Е.А. О жилищных правах нанимателей спецжилфонда при вселении их без ордера и отсутствии регистрации по месту жительства // Семейное и жилищное право. 2016. № 6., С. 28 - 30.
12. Опубликовано  в "Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации" № 4 2016, (утвержден президиумом Верховного Суда РФ 20 декабря 2016 г.) // http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1453028